2011 : LE TRAITE SUR LES FORCES CONVENTIONNELLES EN EUROPE A LA CROISEE DES CHEMINS

Négocié à Vienne entre les membres de l’Alliance atlantique et ceux du Pacte de Varsovie, le Traité sur les Forces conventionnelles en Europe (FCE) a été signé à Paris le 19 novembre 1990 ; il est entré en vigueur le 17 juillet 1992, et trente Etats en sont aujourd’hui parties. Le FCE s’est fixé pour objectifs de :

-  parvenir à établir un équilibre sûr et stable des forces armées conventionnelles à un niveau diminué ;
-  remplacer l’affrontement militaire par un nouveau modèle de relations de sécurité fondé sur la coopération pacifique ; le régime de transparence et de vérification mis en place grâce aux échanges d’informations réguliers et aux inspections menées de part et d’autres, a ainsi contribué à établir un nouveau climat de confiance et de coopération entre forces armées ;
-  éliminer les disparités et les concentrations de forces, et la capacité d’une attaque surprise ou de grande envergure en Europe ; l’application du Traité est ainsi fondée sur des zones dotées de plafonds spécifiques, parmi lesquelles la fameuse « zone des flancs », aux marches sud-ouest et nord-ouest de la Russie.

Il s’applique à cinq catégories de matériels, appelés ELT (éléments limités par le Traité, ou TLE selon l’acronyme anglais ). A l’issue des trois premières années d’applications, 48 000 ELT avaient été réduits sur les 50 000 envisagés ; 2 300 inspections avaient été conduites. En 2002, on estimait à 1,2 millions les réductions de personnels des forces armées des trente Etats parties. Le FCE a donc largement rempli son rôle d’instrument majeur de maîtrise des armements classiques et de renforcement de la confiance et de la transparence.

Lors de l’entrée en vigueur du Traité en 1992, la logique de groupes d’Etats correspondant aux deux blocs de la Guerre froide, était déjà révolue. Le principe de l’adaptation du FCE au nouvel environnement stratégique a donc été décidé en 1997, avec deux objectifs :

-  dépasser la logique initiale d’équilibre entre les blocs ;
-  donner des garanties à la Russie face à l’élargissement de l’OTAN.

Dans cet objectif, un accord d’adaptation du Traité FCE (FCE-A) a donc été signé le 19 novembre 1999 par l’ensemble des Etats parties lors du sommet de l’OSCE à Istanbul.

Le FCE-A n’a été ratifié que par quatre Etats (dont la Russie), de sorte que ses dispositions ne sont pas applicables ; le FCE initial continue donc à s’appliquer, ce qui aboutit depuis dix ans à la perpétuation d’une situation ambiguë : le traité initial est obsolète mais toujours en application, tandis que le FCE-A, davantage adapté au contexte actuel, n’est toujours pas en vigueur.

UN LONG PROCESSUS DE DELITEMENT

La suspension du FCE par la Russie, en 2007, a constitué le point d’orgue d’une série d’incompréhensions mutuelles entre la Russie et les Alliés de l’OTAN. Ces derniers exigent le retrait des forces russes de Géorgie et de Moldavie, et conditionnent en conséquence leur ratification du FCE-A. L’élargissement de l’OTAN, à partir de 2004, suscite le sentiment d’isolement de la Russie, qui perçoit de plus en plus le FCE comme un instrument daté. En particulier, l’entrée dans l’OTAN des trois Etats Baltes et de la Slovénie, qui ne sont pas membres du FCE, offre à la Russie l’occasion de dénoncer un « trou noir » à ses frontières septentrionales ; Moscou continue aussi à critiquer le « régime des flancs », en faisant valoir le déséquilibre des quantités d’équipements détenus respectivement par l’OTAN et par la Russie dans la zone des flancs, en raison une fois encore de la situation géopolitique née de l’élargissement de l’Alliance atlantique.

En 2006, la troisième conférence d’examen du FCE s’achève sur un échec, tout comme la réunion extraordinaire convoquée du 12 au 15 juillet 2007, à l’initiative de la Russie, pour tenter de restaurer la « viabilité » du Traité. En avril 2007, le président Poutine annonce un « moratoire » unilatéral sur la mise en oeuvre du Traité, qui entre en vigueur le 12 décembre 2007. La Russie précise que cette « suspension » la dégage de toute obligation sur la base du Traité, dans ses relations avec les autres Etats parties. Toutes les activités de la Russie dans le cadre du Traité sont interrompues. En particulier, les échanges d’information et les inspections conduites par ou sur le territoire de la Russie, sur le fondement du FCE, prennent fin ; de même, la Russie ne se considère plus liée par les limitations imposées par le Traité en matière d’armements conventionnels, tout en précisant qu’elle n’a pas l’intention de dépasser ses plafonds. Elle ne reprendra la mise en oeuvre de ses engagements que lorsque ses revendications principales seront satisfaites et lorsque la viabilité du FCE sera restaurée.

S’ensuivent trois années de discussions bilatérales entre les Etats-Unis et la Russie pour tenter de sortir de l’impasse. Mi-2008, le conflit en Géorgie, bien que n’ayant révélé aucune violation avérée du FCE par les deux protagonistes, est venu compliquer la crise du Traité en hypothéquant la poursuite des négociations.

2012 : L’AVENIR DU FCE DANS L’IMPASSE

Dans le contexte du « reset » entre Russie et Etats-Unis et surtout de la signature du nouvel accord START, les Etats-Unis désignent l’ambassadrice Victoria Nuland comme « Envoyée spéciale » sur le FCE. Celle-ci fait rapidement valider par les Alliés, en mai 2010, un document intitulé « A NATO proposal to Develop a 21st Century Framework for Strengthening Conventional Arms Control and Transparency in Europe ». L’Alliance y propose à la Russie de s’accorder sur un « nouveau cadre » pour le contrôle des armements et la transparence, qui devra notamment inclure une référence à des mesures de limitation « dans des zones géographiquement délimitées » et au principe du consentement de la nation-hôte, et dont la période de négociation devra s’accompagner de mesures de transparence particulières.

A partir de l’été 2010, les séances de discussions « à 36 » se multiplient à Vienne entre les 30 Etats parties et les six Etats candidats historiques à l’adhésion au FCE-A, dans l’espoir de s’accorder sur une déclaration de lancement des négociations d’un futur régime, selon la méthodologie utilisée pour START. Au sommet de l’OSCE à Astana (1er-2 décembre 2010), les chefs d’Etats et de gouvernements consacrent cette reprise du dialogue.

Bien que la réunion quinquennale d’examen du FCE, le 29 septembre 2011, ait consacré la volonté de toutes les parties de poursuivre les discussions, l’année s’achève sans que soient levés les deux points de blocage, la formulation du principe du consentement de la nation hôte et le régime de transparence à mettre en place pendant les négociations. En novembre 2011, les Etats membres de l’Alliance atlantique, dont la France, annoncent qu’ils cessent à leur tour de mettre en œuvre le traité FCE à l’égard de la seule Russie, en réaction à la « suspension » russe de 2007 et conformément à leurs avertissements maintes fois réitérés à la Russie.

Les Etats-Unis ne renoncent cependant pas. La sous-secrétaire d’Etat américaine R. Goettemoeller, qui a repris la tâche de Mme Nuland, effectue plusieurs visites à Vienne en 2012. En juillet 2012, elle expose aux Alliés un certain nombre d’options techniques pouvant préfigurer la reprise des discussions en 2013.

2013 : VERS UNE REPRISE DE LA REFLEXION

Dès le début de sa mandature, la présidence en exercice ukrainienne fait circuler un document de réflexion sur le renouveau du contrôle des armements conventionnels, qui revitalise le processus et provoque une avalanche de réactions et de propositions. Ce foisonnement amène l’Alliance à réanimer le High Level Task Force (HLTF), qui dès le mois de mars reprend ses réunions à Bruxelles, avec pour objectif de préserver les intérêts opérationnels de l’OTAN dans le cadre d’éventuelles futures discussions.
Ces travaux aboutissent fin juillet, à l’adoption d’un document consensuel sur les grands principes et objectifs à atteindre dans le cadre d’un processus de modernisation du régime de contrôle des armements conventionnels en Europe : « Principles and Goals for the Alliance for the future of Conventional Arms Control in the Euro-Atlantic area ».
En parallèle, de nombreuses initiatives voient le jour, réunissant experts et personnalités officiels et de la société civile, essentiellement pilotées par le secrétariat général de l’organisation (type « Security Days »).
L’année 2013, s’achève sans avoir permis de contourner les points bloquants déjà évoqués et de reprendre effectivement les discussions entre les principaux protagonistes, mais avec les acquis d’une réflexion générale et de débats particulièrement riche sur le sujet.

2015 : NOUVEAU COUP DUR POUR LE FCE

La Russie suspend sa participation aux réunions en se retirant du Groupe consultatif commun (GCC), l’organe chargé des questions relatives au Traité FCE qui se réunit à Vienne.

SEPTEMBRE 2016 : PROCHAINE CONFERENCE D’EXAMEN DU FCE

Dernière modification : 09/08/2016

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